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協同監管是“互聯網+”時代下的必然趨勢

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發表時間:2016-11-22 16:05

近年來,在“寬帶中國”戰略、“互聯網+”行動計劃、網絡提速降費以及大眾創業萬眾創新等一系列國家政策的驅動下,我國“互聯網+”業務蓬勃發展,其具有的融合性、跨區域、多元化主體等特點,要求加強協同治理,不斷提升“互聯網+”時代下監管能力和水平。


(一)互聯網業務的融合性要求加強跨部門協同監管。“互聯網+”業務不但具有互聯網信息服務屬性,還嫁接了各個細分行業的屬性,這種“雙重”乃至“多重”身份屬性,倒逼所涉及的各個管理部門強化總體統籌和橫向協作,共同解決好“互聯網+”業務的管理邊界、職責分工及協同機制等監管需求。按傳統的條塊模式管理,很容易出現不同部門之間的政策、標準要求等互相矛盾,導致企業無所適從的現象。傳統線下管理部門難以簡單地將管理經驗復制到線上,必須與行業管理部門協作,進行協同管理。例如,工商部門對于線上出售假冒偽劣產品的企業進行調查乃至要求其停止提供服務,就需要會同行業管理部門,在主體資質、經營行為、網絡接入信息等方面進行信息共享和執法互助。


(二)互聯網業務的跨區域要求加強屬地之間的協同監管。“互聯網+”時代下,互聯網業務的跨區域性越來越普遍,傳統屬地化監管模式面臨著巨大挑戰。例如,消費者通過電商平臺購買了假貨,而消費者、電商平臺企業、商家并不在同一行政管轄區,這需要不同屬地管理部門之間通力配合,同時也需要明確各屬地的職責和協同機制。此外,當監管涉及不同司法管轄區域時,可能會面臨法律適用國別的沖突。例如,互聯網的全球互聯、全球服務特點,使得跨境服務和跨境數據流動日趨頻繁。當境外企業通過運營線上軟件跨國擴張線下業務突破本國市場準入政策,以及境內消費遭遇跨境服務質量爭議等問題時,都需要跨國協調解決。


(三)互聯網業務主體多元化要求加強協同監管。“互聯網+”業務的全面發展,必然會帶來大量新興市場主體的涌入,尤其是“自雇型”經濟的發展,使大量個體成為新興從業主體,現有依靠政府自身力量的單邊監管模式顯然不足以應對新的形勢。特別是包括內容提供商、在線服務提供商、電信運營商等多主體在內的數字生態系統正在興起,對應的監管模式必然是生態圈內多元主體的合作治理。平臺企業聚集大量從業機構與用戶,是各類市場組織形態的核心節點,借助其技術優勢,平臺企業具備對其生態圈內從業機構和用戶的管理能力,而這種能力是監管機構所不具備的。因此,“互聯網+”業務還要求社會協同治理,包括平臺治理、行業自律、消費者意識增強等諸多方面。


國際協作與多方參與已成為全球電信監管的重要實踐


國際電信聯盟在其2014年《電信改革趨勢》特刊中強調,各國政府若要保證監管政策不落后于時代,就必須順應信息通信市場融合的現實,對現有監管制度加以重塑。從主要國家改革動向來看,加強協同治理已成為監管關注點。


(一)加強國際協作實現跨國跨區域監管合力。協同監管趨勢同樣體現在互聯網的全球共同治理方面。目前,各國和地區主要通過推動國際組織制定相關規則,實現跨國跨區域合力監管。監管機構在協調制定標準和操作規則的過程中發揮關鍵作用,有利于促使各利益團體在地方、區域和國際等多個層面的共同合作。如近期美國向全球“利益攸關者”移交ICANN管理權、美洲峰會成員國合作開展網絡犯罪立法工作、阿拉伯監管聯盟統一商討跨境許可認證等一系列舉措,都體現了各國對多方共治模式的一致需求。


(二)針對融合業務進行監管機構改革和創新。隨著互聯網跨界滲透的普遍化,融合監管、協同治理成為國際上管理機構轉型的共識。各國對管理模式作出不同探索,根據機構職能主要分為兩類。一類是成立融合管理機構,如西班牙為致力于提高管理連貫性,在2013年合并包括基礎設施、服務和內容在內的五家獨立監管機構。另一類是組建協調管理機構,如美國的醫療信息技術協調官辦公室(ONC),該機構在促進不同監管機構對移動醫療監管達成共識方面起到重要作用。同時,各監管部門也在協商中主動梳理管理邊界,通過簽署諒解備忘錄等方式,建立柔性合作機制。以移動醫療為例,美國聯邦通信委員會(FCC)通過協商確定負責移動應用程序(App)無線數據傳輸技術的監管,而食藥監督管理局(FDA)則根據醫療設備風險體系對應用進行分類管理。


(三)針對融合業務監管積極開展協同治理。經濟合作組織(OECD)認為,互聯網監管政策的核心問題是如何使監管模式適應網絡經濟發展,兼顧政府監管與行業自律,最終形成多方參與的協同監管體系。從國際經驗看,監管機構在出臺監管決策、決定或指導方案前,應與利益攸關方進行充分磋商,避免決策的傾向性、隨意性。例如,在英國,移動支付涉及金融服務、電信監管、技術認證、消費者保護、競爭監管、商業法律等不同監管機構的協同。金融服務監管機構包括中央銀行、專門的金融服務機構和超國家機構。消費者保護監管機構包括消費者保護組織和數據保護監管機構。電信監管機構主要負責移動運營商向金融服務商遷移的問題。


如何加快協同監管,促進“互聯網+”健康發展


當前,在我國經濟新常態下,各行各業正在以互聯網為平臺進行融合創新,“互聯網+”正在成為我國經濟社會創新發展的新引擎,助力供給側結構性改革。同時,“互聯網+”在發展過程中也不斷涌現出一些“互聯網廣告”等融合性新業務的監管問題。我們應積極適應新技術新經濟新趨勢,轉變監管理念,不斷完善跨部委和跨地區協同監管機制,積極創新監管手段,加快構建政府、平臺、用戶、行業組織等多方參與的治理體系,為“互聯網+”快速健康發展營造一個寬松有序、良性自治的發展環境。


(一)完善跨部門協同監管機制。“互聯網+”的治理要注重線上線下協同,進一步完善和固化跨部門協同監管機制。借鑒近年來針對網絡約租車、互聯網金融等管理模式,由傳統的行業管理部門牽頭,多部門共同參與,明確工作接口、職責界面和工作流程,形成工作合力。工信部作為互聯網行業的管理部門,重點是做好事前的新業務備案工作,事中的主體信譽體系建設、網絡數據保護以及市場秩序規范工作,同時配合做好事后處置包括取消備案乃至切斷網絡接入等工作。


(二)創新監管手段。“互聯網+”的治理要積極創新監管模式,注重技術監管手段的建設,特別是大數據技術的應用,通過建立全國統一的行業性監管數據平臺,解決目前屬地之間數據割裂和監管不協同的問題。目前一些管理部門在這方面積極探索,例如工商總局通過建設全國性的電商監測平臺,建立政務管理數據和互聯網企業運營數據的互通機制,形成線上線下一體的假貨治理模式。對于行業管理而言,可充分發揮多年來的垂直一體化體制優勢和技術管理優勢,進一步加強業務許可、網站備案、網絡接入、IP地址庫等全國性監管平臺的建設,不斷完善部省和跨省聯動機制,形成全國一盤棋。


(三)推動形成協同共治格局。“互聯網+”的治理除了做好政府監管外,還需要調動社會多方主體的積極性,形成共治格局。一是積極引導行業組織力量參與,鼓勵行業協會針對社會熱點制定行業自律公約,支持第三方機構建立技術檢測、認證等平臺,提升技術支撐能力。二是推動建立與企業的信息共享和協同監管機制,引導互聯網企業發揮技術能力強、貼近用戶等優勢,加強平臺自治。三是進一步發揮社會公眾的監督作用,暢通監督舉報受理機制,拓寬社會公眾參與監督渠道。


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